经济制裁

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经济制裁的意思

基本解释

 经济制裁经济制裁(EconomicSanctions),指一国或数国对破坏国际义务、条约和协定的国家在经济上采取的惩罚性措施。

详细解释



 基本定义

经济制裁,是指采用断绝外交关系以外的非武力强制性措施。一般认为,财政、金融、贸易等领域的制裁均属于经济制裁。

一般而言,常见的方式包括:实施贸易禁运、中断经济合作、切断经济或技术援助等。美国实施的经济制裁方式通常包括切断与被制裁对象的贸易往来、断绝美国和被制裁者的金融联系。美国将经济制裁作为介于舆论打击和军事打击之间的安全战略手段之一。冷战后的10年内,在国际上50件经济制裁案中,近1/3是由美国单方面实施的。但经济制裁也是一把双刃剑,制裁国也会遭受一定的经济损失。

在联合国的实践中指根据联合国宪章第七章第41条采用断绝外交关系以外的非武力强制性措施。在安理会制裁问题上,一般认为,财政、金融、贸易、海运、航空、石油等领域的制裁均属于经济制裁。从广义上说,军火贸易等制裁也属经济制裁范畴。截至2002年底,安理会共实施10起,并设立下属委员会监督实施情况,随后又根据事态发展解除了其中5起,终止1起,部分取消1起。比如:1990年8月对伊拉克实施全面制裁;1999年对塔利班、本·拉登、“基地”组织以及与其有关的实体和个人实施冻结资产、限制旅行等制裁措施。

手段分类

制裁手段通常可分三类:①对被制裁国的国外资产实施管制的措施,包括扣压和冻结其国有资产、私有财产以及没收国有或私有财产等。②对被制裁国采取停止提供贷款,限制或停止外汇兑换,对其在国际金融市场上的业务活动加以排斥,干扰其国内金融市场的运行等一系列财政金融方面的制裁措施。③对被制裁国采取停止经济援助及经济合作,中止经济、贸易条约和协定,停止提供最惠国待遇,部分或全部停止进出口贸易,以及封锁贸易港口等贸易方面的制裁措施。在国际关系中,经济制裁还可以作为一种报复手段。

关键所在

经济制裁的关键是有大多数人的支持。如果仅有一个或是两个国家拒绝同别国进行贸易,那么,阻止这种行为的发生几乎是不可能的,即使是整个世界实行经济制裁,他们有时也可能会逆流而上。例如,尽管联合国对伊拉克实行了经济制裁,但是,侯赛因仍可以集中力量在黑市交易中收获收益,而且,黑市交易也因为制裁而繁荣了起来。

意义作用

在很多情况下,制裁会帮助独裁者或是暴君将臣民召集起来抵御共同的敌人。20世纪90年代,联合国安理会实施了许多制裁,但是大部分并没有起到很好的效果。从苏丹到伊拉克,受到制裁的国家都隐藏起来,等待制裁的结束。

单方面的经济制裁在改变一国行为上所起的作用是很小的。例如,美国对伊拉克的贸易禁运最后以伤害美国商人和伊拉克政府政策的微小变动而结束。没有共同的联合阵线,贸易制裁只能伤害实施制裁的国家:当美国石油公司撤出伊拉克时,法国石油公司乘虚而入,和伊拉克签定了利润丰厚的协定。

贸易限制也可能导致目标国家设立贸易障碍,最后使两国的消费者和企业都受到伤害。然而,当许多国家为了一个明确的目标而联合起来的时候,反报复威胁就会减少。例如,联合国的贸易制裁是各国都赞同的,因此会较为有效。所有的制裁都是非约束的,因此,如果事先得到广泛的支持,强制实施将是没有必要的。

存在弊端

经济制裁对被制裁国无辜百姓造成痛苦,对被制裁国的邻国和实施制裁的国家经济也带来损害。《宪章》第50条规定,因执行制裁措施而蒙受经济损失的国家 “应有权与安理会会商解决此项问题”。不少国家曾因此向联合国要求经济补偿。至2002年底,已有21国因执行制裁伊拉克措施而要求给予经济补偿。

在财政与金融管理中,经济制裁,是指在宏观经济和微观经济运行中,对违背经济法规的单位或个人在经济上给予的惩罚。

经济制裁,在联合国的实践中指根据联合国宪章第七章第41条采用断绝外交关系以外的非武力强制性措施。在安理会制裁问题上,一般认为,财政、金融、贸易、海运、航空、石油等领域的制裁均属于经济制裁。从广义上说,军火贸易等制裁也属经济制裁范畴。截至2002年底,安理会共实施10起,并设立下属委员会监督实施情况,随后又根据事态发展解除了其中5起,终止1起,部分取消1起。比如:1990年8月对伊拉克实施全面制裁;1999年对塔利班、本·拉登、“基地”组织以及与其有关的实体和个人实施冻结资产、限制旅行等制裁措施。

经济制裁对被制裁国无辜百姓造成痛苦,对被制裁国的邻国和实施制裁的国家经济也带来损害。《宪章》第50条规定,因执行制裁措施而蒙受经济损失的国家“应有权与安理会会商解决此项问题”。不少国家曾因此向联合国要求经济补偿。至2002年底,已有21国因执行制裁伊拉克措施而要求给予经济补偿。

在财政与金融管理中,经济制裁,是指在宏观经济和微观经济运行中,对违背经济法规的单位或个人在经济上给予的惩罚。

原因分析

冷战结束之后,国际关系中的经济制裁出现的越来越频繁。经济制裁与抵制的历史很漫长。就当代而言,美国是动用这两种手段最为频繁的国家。据国际经济研究所统计,1945年以来,大约三分之二的制裁都有美国参与。

冷战的结束消除了制约制裁行为的政治因素,因此经济制裁的出现频率急剧增加。冷战期间,联合国安理会仅仅实施了2次制裁;而1990年至今,安理会至少实施了12次制裁。国际经济研究所指出,上世纪90年代共发生了50余次经济制裁事件,比前一个十年增加了67%。

值得关注的是制裁的成功率,这里的成功是指制裁对象至少接受制裁国的部分要求。基本估计。通行度最高的数字是国际经济研究所的研究结论,即制裁的成功率为33%。低端估计。芝加哥大学的罗伯特·佩普认为,制裁的成功率只有5%。许多情况下,制裁对象确实改变了政策,但并非出于制裁国的经济压力。举例来说,如果制裁对象担心遭到入侵而作出妥协,就会被错误的视为经济制裁成功。高端估计。同是芝加哥大学的丹尼尔·德雷茨纳则认为,33%的数字低估了制裁的成功率,原因有两方面:首先,许多人以为经济制裁仅仅用于“高层次政治”领域,如核扩散和领土争端等。事实上,经济制裁是“低层次政治”中的常用工具,在环保问题、劳动力标准问题以及反洗钱等领域都有应用,而在“多层次政治”中的成功率接近55%。其次,大多数研究只涉及付诸实施的制裁。但在许多情况下,制裁威胁发出之后,尚未实施,目标国就迅速让步了。举例来说,上世纪90年代初,美国曾要求以色列停止在西岸地区的定居点工程,否则就收回金额为100亿美元的贷款担保。以色列在美国实施制裁之前就让步了。

先决条件

目标明确有限

一些情况下,制裁国的目的是在冲突中占据有利地位,但由于目标不明或要求过高,往往不能如愿。相反,如果制裁国提出了明确而有节制的目标,就会增大成功的机率。正因为如此,由于贸易争端或法规争端而进行的制裁的成功率较高。对比联合国和美国对利比亚和伊拉克实施的两项制裁,就可以就说明这一点:制裁利比亚的要求很明确:交出恐怖袭击的嫌疑人,停止所有大规模杀伤性武器开发计划。虽然卡扎菲的态度非常强硬,但利比亚实际上执行了联合国的要求。相比之下,制裁伊拉克的目标就不够明确。这项制裁的表面理由是终止该国的大规模杀伤性武器计划,但还有一个没有明言的真实目的是推翻萨达姆政权。这项制裁未能颠覆萨达姆政权,但确实阻止了该国的大规模杀伤性武器研究。

谁承担代价

一个国家要使经济制裁的威胁具备可信度,一方面需要使制裁对象付出巨大代价,另一方面则要尽可能缩小自身受到的损害。举例来说,伊朗威胁说对那些反对其核计划的国家进行制裁,然而,伊朗中断石油供应虽然能够对全球经济构成相当压力,但对自己的损害将甚于制裁对象受到的损害,因此这种威胁就缺乏可信度。

对于美国等国而言,最有效的制裁方式是减少援助,而非贸易制裁。任何贸易制裁都会自动对双方造成损害。而援助制裁通常只会打击制裁对象,制裁国几乎不会受到损害。

多边合作

很容易想见,几国联合实施制裁的效果往往会大于单独一国进行制裁的效果。此外,如果联合国或南方共同市场等国际组织支持某项特定的制裁,其效果会更好。如果没有国际组织的正式支持,临时的制裁联盟就会非常脆弱,很容易瓦解。1979年的对苏粮食禁运就是一个经典的例子。起初,阿根廷、澳大利亚和西欧都承诺参与制裁,但后来又纷纷毁约,因为它们都认为其他国家也会毁约。

盟国与敌国

制裁盟国往往比制裁敌国有效。例如,就未来可能爆发冲突的国家而言,任何一方的政府都很难退让。现在作出让步,敌国就会认为你将来也会让步。盟国之间的利弊权衡则全然不同。以涉及核不扩散问题的制裁为例,美国对韩国、巴西和阿根廷等盟国实施或威胁的制裁就获得了成功,对伊朗和朝鲜等国的制裁却收效甚微,这并非巧合。

瞄准精英

制裁成功的关键在于使受到制裁的政府感受痛苦。然而,制裁对象国的政府精英常常能够把经济痛苦转嫁给普通国民,伊拉克的情况就是如此。相比之下,一些制裁就能够有效地打击精英阶层,例如冻结金融资产或旅行禁令等。

典型案例

美国对伊拉克的经济制裁

自联合国于1945年在其宪章中把经济制裁用作维持全球秩序的手段以来,联合国前后总共14次使用经济制裁(自1990年以来使用了12次)。可是,只有强加于伊拉克的制裁是广泛的,意味着这个国家进出口的每一个方面实际上都受到控制。这种制裁对一个国家从战争中恢复过来尤其有害。自制裁计划实行以来,大约50万5岁以下的儿童因制裁而死亡——几乎比在美国原子弹攻击期间被杀的日本人多出两倍。

制裁伊拉克的行动涉及联合国内的许多机构。安理会的661委员会对实行制裁和核准人道主义豁免负全面责任。联合国秘书处下设的伊拉克计划办公室管理“石油换食品计划”。诸如联合国儿童基金会和世界卫生组织等人道主义机构在伊拉克工作,以便监察和改善伊拉克人民的福利,并向661委员会定期报告其发现。这些机构小心地不公开讨论对“石油换食品计划”执行方式的失望。最近3年来,通过调查研究以及访问外交官、联合国工作人员、学者和记者,我获得了许多与制裁伊拉克有关的联合国重要机密文件。我获得这些文件的条件是,不透露我的消息来源。这些文件证明,最近10年来,美国始终积极地进行努力,有意识地使进入伊拉克的人道主义物品降至最低限度。而且,美国是在面对伊拉克人民巨大痛苦的情况下这么做的,包括儿童死亡率和传播很广的流行病的急剧上升。美国有时为拒绝批准伊拉克进口人道主义物品提供理由,有时根本不提供理由,有时前后改变其理由三四次。在上述每一种情况下,美国的所作所为都造成好几个月的延误。自1991年8月以来,伊拉克对发电必需物资以及无线电、电话和其它通讯设备的大部分采购被美国冻结。美国对伊拉克采购合同的限制往往依不批准某个必要部件为转移,从而使许多已获得批准的项目由于缺乏某个必要部件而变得毫无用处。例如,伊拉克获准采购建造一座污水处理工厂所必需的设备,但被禁止购买工厂运转所必需的发电机;这是一个每天将30万吨未处理污水排入江河的国家。

伊拉克不可能在联合国制裁体系之外出口或者进口任何商品,包括石油。“石油换食品计划”作为一项有限和临时的应急措施最初是在1991年被提供给伊拉克的,但遭到拒绝。这项计划最终于1996年得到实施。根据这项计划,伊拉克被允许出售数量有限的石油(直到1999年数量限制才被取消),并获准利用出售石油收入的近60%购买人道主义物品。自这项计划开始实施以来,伊拉克获得了约570亿美元石油收入,其中约230亿美元被用于购买确实到达伊拉克的商品。这大约相当于人均170美元,不到西半球最穷国家海地人均年收入的一半。伊拉克外交官在去年指出,这个数字远远低于联合国在伊拉克排雷行动中所使用的狗的食物开支(根据联合国资料,每条狗每年的进口食物开支约为400美元)。

经济制裁2001年初,美国已冻结了价值2.8亿美元的医疗补给品采购合同,既包括治疗婴儿肝炎、破伤风和白喉的疫苗,也包括保温箱和心脏设备。美国的理由是,这类疫苗包含活的培养物——尽管是非常虚弱的培养物。美国人想当然地认为,伊拉克政府可能从这类疫苗中提取东西,最终培育成一种致命的剧毒细菌,接着开发一种能够有效地传播这种细菌的导弹或者其它运载系统。联合国儿童基金会和联合国卫生机构与其他安理会成员一起,强烈反对美国的这种做法。欧洲生物武器专家坚持认为,这种奇迹实际上是绝对不可能出现的。与此同时,由于大规模传染病正在伊拉克肆虐,儿童死亡率高得惊人,完全确定无疑的是,阻止疫苗进入伊拉克将造成大量儿童和婴儿死亡。尽管幕后存在来自联合国以及来自安理会成员的压力,美国仍拒绝让步。可是,2001年3月,当《华盛顿邮报》和路透社报道了伊拉克采购合同被冻结及其影响后,美国突然宣布,它正在解冻这些合同。

几个月后,美国开始咄咄逼人地和大张旗鼓地推行“聪明制裁”——有时也以“目标制裁”著称——的建议。聪明制裁背后的想法是提高制裁等级,以使制裁影响军政领导人而不是平民。美国国务院声称,基本的民用必需品将绕过安理会,由联合国秘书处处理。批评者指出,这个建议事实上几乎是换汤不换药,因为与基础设施有关的一切东西通常都被列为具有双重用途,所以将再次接受同样性质的干预。“聪明制裁”将实现的是掩饰美国的作用。根据这个新建议,美国通常怀疑的所有类型的物品将被列入一个类型,这其实是自动地使采购这些物品的合同被冻结。可是,这种冻结将是以安理会的名义进行的,虽然安理会的其他任何成员(除了英国)对维持制裁很少感兴趣,对阻止伊拉克购买人道主义物品更是不感兴趣。

根据新的制度,联合国对伊监测、核查和视察委员会以及国际原子能机构就某个项目是否出现在“物品审查清单”上作出初步决定。这份清单只包括那些可疑得足以被提交给安理会讨论决定的材料。清单是精确而公开的,但篇幅巨大。“物品审查清单”把现有的联合国清单以及其它国际清单和程序聚集在一起,实际上是为了适应美国决策者所想象的安全担忧的广度而量身定制的。然而,2001年7月,当联合国武器专家开始审核当时被冻结的价值50亿美元的合同时,他们发现,其中很小一部分是最终出现在“物品审查清单”上或者证明美国最初所声称的安全担忧并非空穴来风的物品。所以,最近几个月来,数百份合同已被解冻。

这种大规模地解除对原先合同的冻结的行动应该在伊拉克产生影响。可是,美国和英国去年对安理会玩弄的手法不大可能令人感到真正的轻松。2000年12月,安理会通过一项决议,允许伊拉克利用出售石油所获得的6亿欧元(大约相当于6亿美元)维护其石油生产能力。没有这笔资金,伊拉克仍然必须花钱维修这些石油生产设施,但没有合法的筹资渠道。美国最终未能就如何管理这笔资金与伊拉克达成协议,于是阻止了这项措施的实行。2001年春季,美国指责伊拉克把非法的附加费强加给把石油出售给提炼商的中间商。为反击这种做法,美国和英国设计了一种“回溯性定价”(retroactivepricing)制度,这种制度产生了损害伊拉克出售石油的基本能力的影响。美英两国利用伊拉克从每个石油购买者那儿获得的价格由661委员会决定的事实,开始有计划地推迟对每一种价格的投票,直到相关的购买时期过去。这个主意的用意是,在销售实现以后,所谓的附加费可从价格中扣除,而这种价格接着将被强加于购买者。这种做法的影响是破坏整个“石油换食品计划”。显然,很少有购买者会愿意使其自己承担义务,同意一笔其价格在他们表示同意之后才能知道的买卖。由于这种制度,伊拉克的石油收入自2001年以来下降了40%,价值20多亿美元采购人道主义物品的合同现已中止执行——尽管所有这些合同都已获得批准。美国再次援引脆弱的安全理由,实行了一种能在伊拉克系统地造成人员巨大伤亡的策略。

某些人可能说,我们从9·11袭击中获得的教训是,我们必须在保护我们所认为的自己的安全利益方面持更积极进取的态度。可是,这种教训也许完全是错误的。值得记住的是,外国敌人对美国国土所造成的这种最恶劣破坏不过是通过仇恨、精心策划和多用途美工刀实现的。我们应该从我们自己对9·11袭击的反应中吸取的教训或许是,大规模地毁灭无辜者是一件不大可能被人遗忘或者原谅的事情。如果情况确实如此,那么,无论是通过制裁还是通过轰炸,摧毁伊拉克不大可能带来我们已维持了这么长久的安全。

THE END

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